山東紅日化工 “退城入園” 困境的破局之道簡析

山東紅日化工股份有限公司 “退城入園” 陷入困境已經持續了近 6 年之久並由此所引發的糾紛，引起了各方的廣泛關注，社會各方也在積極呼籲奔走，為解決這一僵持多年的困局而作出多方努力。鑑於該事件前後歷時較久，且情節複雜，涉及主體較多，故筆者先回顧事情的發展歷程，後就潛在可能的破局之道作一分析。

1 “退城入園” 一路坎坷

山東紅日化工股份有限公司擁有 50 多年的歷史，為臨沂魯南地區的經濟發展作出重大貢獻。但隨着城區經濟的快速發展和化工產業結構的轉型升級，該企業已不再適合在城區繼續發展。因此，於 2019 年 12 月 9 日，紅日公司與羅莊區政府簽訂了 “退城入園協議書”。

協議約定，紅日公司廠區用地變性後的土地出讓收益，除依法上交國家部分外，其餘部分依次用於①依法依規用於紅日公司廠區土地收儲及停產搬遷補償；②優先用於員工安置費；③

用於紅日公司實體產業項目扶持；④用於紅日公司開發項目基礎設施及配套設施建設。同時，羅莊區政府將積極推進土地收儲、規劃調整、用地審批和公開出讓等各項工作，而紅日公司則需全力配合開展 “退城入園”、項目建設和相關手續的辦理工作。

根據山東省臨沂市羅莊區政府關於紅日公司 “退城入園” 實施方案的要求，紅日公司需在 2020 年 3 月前完成 “退城入園” 工作。同時要求自然資源、規劃等部門需預先將紅日廠區土地納入高都街道整體規劃，統一進行項目編研，以加快土地掛牌開發進程。

自 2019 年 4 月起，紅日公司積極響應政府號召按時完成了機器設備的搬遷、廠房的拆除以及廠區土地的平整等工作。然而，自 2020 年 4 月收到羅莊區政府關於啓動 “退城入園” 土地收儲評估相關工作的告知書後，紅日公司的 “退城入園” 進程便陷入了停滯。

但紅日公司的廠房已經拆除，業務近乎終止，現金流逐漸枯竭。而公司每年仍需承擔約 5000 萬元的銀行利息及其他費用，這對於沒有了主要收入來源的民營企業而言無疑是沉重的負擔。

根據公司負責人沈某的進一步透露，由於公司停產，前期運營期間所欠供應商的款項、員工的安置費用以及銀行貸款等一直未能清償，相關債權人也因紅日公司 “退城入園” 工作困擾了多年仍懸而未決，且當地政府遲遲沒有推進土地收儲相關工作，導致公司客户與員工頻繁發起維權事件，銀行及債權人也紛紛提起法律訴訟並已向法院申請強制執行紅日公司的財產。如果法院支持債權人的申請，紅日公司的土地等財產遭受拍賣，將對紅日公司造成不可逆轉的損失。

隨着時間的推移，有記者對紅日公司現狀進行進一步調查發現，羅莊區高都街道辦事處和羅莊區政府曾因強拆或強佔紅日公司院牆和土地，分別於 2023 年 10 月 23 日和 2024 年 11 月 7 日被當地法院判定違法。

公司負責人沈某表示，下一步公司將繼續通過法律途徑維護自身合法權益，同時也希望當地政府能夠儘快解決土地收儲和退城入園的問題，拯救瀕臨生死存亡邊緣的民營企業，讓紅日公司能夠早日走出困境，重新煥發生機。

2 問題出在哪裏？

毫無疑問，問題的癥結出在土地收儲這一環節，而在這一環節上，羅莊區政府為何簽訂協議後又遲遲不能推進呢？

羅莊區政府方面認為，在 “退城入園” 工作開展前，紅日公司的土地已被抵押，且存在多起訴訟案件糾紛，因此無法進行土地收儲工作。此外，根據相關規定，對於產能退出的企業土地，需在依法完成土壤污染調查評估和治理修復達標後才能進行收儲，而且紅日公司沒有對該土地進行修復治理。

對此，紅日公司的負責人沈某表示，公司在正常生產經營期間土地抵押給相關信貸銀行，並無發生訴訟糾紛案件，而公司與政府簽訂退城入園協議書後，因當地政府遲遲沒有推進土地收儲相關工作，銀行才陸續對紅日公司提起法律訴訟要求紅日公司還貸，至於土壤污染調查評估，當初簽訂協議的時候當地政府並未提出要求，協議簽訂 5 年之後，直至 2024 年 12 月政府才下發 “關於開展土壤污染狀況調查的通知”。

在筆者看來，既然問題的癥結在於土地收儲，那麼我們可以深入到雙方各執一詞的表象之下，去探究一下問題的本質。透過現象看本質，才能夠為下一步解決問題尋求共識之道。

首先，紅日公司所在的位置，處在羅莊區的郊區，但並不偏遠，具備一定的城市化價值。如果將時間退回到 2016~2020 年期間，不排除會有房地產企業來這裏拍地起樓。

但是到 2022 年之後，這樣的假設無法成立了，原因是從 2022 年開始，羅莊區的房價出現了較為明顯的下行，尤其是自 2023 年底開始，下行幅度較大。目前根據安居客數據統計結果，羅莊區二手房均價為 5525 元/平方米，較 2022 年底 7607 元/平方米相比，跌幅為 28%。

這就給羅莊區政府的收儲行為帶來了一定的擔憂，畢竟如果房價（地價）持續上漲，則收儲之後沒有人肯來開發；但如果房價（地價）進入下行區間，則開發商拿地的意願會明顯減弱。

此外，政府用來收儲的資金來源也存在不確定性。雖然目前有發專項債進行土地收儲的實例，但一來各地政府發債資質不同，二來國家對於專項債收儲的土地用途有較多限制，例如不能建設商品房，只可用於公共設施或保障房建設等等。

總之，在筆者看來，雖然問題的表象是紅日公司與羅莊區政府之間的糾紛，但其本質所涉及的深層次問題涉及到變更土地性質、閒置土地盤活、民營企業和投資者合法權益保障、政府政策兑現等問題、以及與這些問題相關的一系列法律和金融層面的具體實踐。這些環節只要有一處受阻，則事情必然難以推進。

3 破局之道

至於破局之道，筆者認為，通過協商取得共識，尋找可突破的點位，做邊際上的改善，盤活資產，是至關重要的。畢竟像紅日公司廠房這樣一塊近郊土地，閒置六年，產生不了任何商業價值或使用價值，無論如何都是令人遺憾的。

且筆者通過一些知情人士披露，在紅日公司 “退城入園” 糾紛這前後的 6 年時間裏，臨沂市及羅莊區兩級政府涉及相關業務的部分領導幹部也經歷過多次人事變動，而前後任領導對於紅日公司 “退城入園” 相關工作的政策態度也發生過多次變化。這無疑也增加了事態的複雜性。

當下，在房地產處於下行週期的大背景之中，土地收儲以及消化土地儲備，在全國範圍內都存在一些難題。例如廣州南站商務區三幅萬科名下的公寓用地，因萬科無力開發被政府作為閒置用地收儲。然而政府收儲之後，卻找不到開發商來拍賣，於是幾經協商，最終於 2024 年 12 月 17 日由萬科重新拍下，唯土地性質由原先的公寓變為住宅。

無獨有偶，2024 年 12 月 13 日，華僑城以 24.2 億元競得武漢洪山區 149 號住宅用地。而該地塊原為華僑城歡樂天際項目的未開發部分。此前由於商服用地比例較大，華僑城無力開發，政府進行了收儲。而此次華僑城重拍之後減少了商服用地比例，增加住宅比例。

在以上案例中，由原先出售土儲的房企再次重新拍下土地，看似奇怪，但其實不失為當下企業與政府之間達成共識的一條途徑。而共識背後的思路是，讓閒置土地發揮最大的價值。

在筆者看來，這樣的思路或可為紅日公司與羅莊區政府之間的爭議提供破局之道。畢竟立足當下，不論是對於企業還是對於政府而言，現金流都是彌足寶貴的，先盤活、再分配，似乎是更為理智和更為務實的做法，同時也可以讓社會相信政府的履約誠意以及政策的連續性。似紅日公司 “退城入園” 這類老大難的問題如能得到妥善解決，則不啻為當地政府營造積極有為營商環境的一個案例。

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