中信建投周君芝：央地关系之财政支出

摘要： 央地关系包含内容非常丰富，可以用一个词来概括，即为财税。财税既包括政治关系，也涉及经济关系，而所有的央地财税关系都可以从一个点切入——财政账本。 央地财税关系包括三个层次：财权、事责和债务。探讨央地财税关系，我们终究绕不开这三层关系。 作为央地财税关系系列的第一篇，我们首先重点探讨央地支出关系。 结合财政账本，我们从定量层面给出清晰刻画——中国央地事责，即央地支出关系究竟有何规律？未来中国央地财事关系又将走向何方？ 一、央地关系之一般预算支出：地方支出占绝大比重。 一般预算支出刻画的央地事责存在三个规律： （一）一般预算支出中地方支出占据绝对比重（占比 86%），可见地方承担绝对的支出责任。结构上民生、基建、行政类等支出均主要由地方承担，中央主要负责国防、外交支出。 （二）财政总量支出波动，基本被地方财政牵引。原因在于过往基建支出发挥逆周期调控作用，故而基建支出的周期性波动牵引地方一般公共支出周期性波动。 （三）地方之间支出结构差异极大，欠发达地区基建和付息支出占比较大，而发达地区科技支出领先。 二、央地关系之政府性基金支出：地方支出的重要支柱 政府性支出有三条规律值得把握。 （一）政府性基金是地方重要支出。政府性支出规模占两本账（一般公共预算 + 政府性基金）总支出比重达到 30%。政府性支出主要由土地出让相关支出、专项债支出构成。 （二）土地出让支出中约 30% 投向基建，包括土地开发时的七通一平，以及其他城市建设。超过一半的支出为征地拆迁补偿，形成当地居民的地产与消费需求。 （三）土地出让金支出规模主要集中在县市级，省本级、市本级支出规模占比较低。 三、央地关系之社会保险基金支出 （一）社会保险支出中，养老、医疗保险支出占比超 95%，养老支出占据绝对权重（七成），医疗支出占比上升较快。 （二）社会保险支出的特点是非线性增长，与 GDP 并不同步。人口老龄化程度不断加深，单位 GDP 中负担的社会保险支出不断加重。 （三）社会保险支出结构矛盾，社保结余能力与省际 GDP 规模相关性弱，与人口结构与流动趋势相关性强，老龄化率高、人口净流入的地区社保基金相对结余少，支出压力大。 四、央地财事关系未来预计有三个趋势 一是土地出让金支出占比下降，最终财政支出中地方占比收缩，县级政府支出下降更为明显。 房地产由投资品向消费品时代转变，未来土地出让金收支占比下降，地方（尤其县级）政府土地出让金支出占比下降尤为明显。 二是地方政府逐步从建筑投资职能，向民生保障职能切换。 随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升，尤其医疗健康支出和社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。 近年这一财政支出意图已逐步体现，尤其补贴社保的支出扩张明显。 三是央地财事关系重点从基建向社保转移，地方社保压力分化，中央统筹力度加大。 中央对社保统筹的力度将加大，2022 年我国建立全国统筹制度以来，全国统筹跨省转移的养老基金规模不断攀升，未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎，养老保险支出压力进一步分化，中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度。 正文： 央地关系之一般预算支出 （一）地方致力基建民生，中央聚焦于国防外交 全国一般公共预算账本中，地方承担绝对的支出责任。 2023 年，全国一般公共预算支出总量为 27.5 万亿元，其中地方支出占比 86.1%，中央支出占比 13.9%。 结构上民生、基建、行政类大量支出主要由地方承担，中央主要负责国防、外交支出。 从 2022 年全国财政决算明细科目看，行政类一般公共服务支出中，地方占比 92.4%。 教育、社保、卫生健康几项民生支出中，地方占比分别为 96.1%、97.7%、99%。 节能环保、城乡社区、农林水、交通运输几项基建支出中，地方占比分别为 96.7%、100%、98.9%、94.7%。 外交、国防支出基本由中央承担。 （二）地方支出大块在基建，基建支出周期性扩张 财政总量支出的波动，基本由地方财政主导，且主要有由基建领域支出的周期性驱动。 地方财政支出结构看，基建类科目的支出增速波动较大，尤其交通运输。个别年份交通运输支出增速甚至可以翻倍，周期性极为明显。主因地方基建常作为周期性政策，发挥逆周期调控功能。 民生类科目支出增速波幅相对有限，尤其社保和就业支出增速一直稳健。2016 年以来，其他民生科目支出的增速也走向平稳。 （三）欠发达地区基建付息多，发达地区科技支出大 基建支出方面，经济发达省份基建占比偏低。西北、西南、东北地区的省份（西藏、青海、宁夏、内蒙古、黑龙江、新疆、甘肃、吉林、云南）基建支出占一般公共预算支出的比例普遍靠前，在 30%-40% 区间附近。东部发达省份（天津、广东、福建、山东、浙江）基建支出占比排名普遍靠后，在 20%-25% 区间附近。 付息支出方面，欠发达省份占比领先。贵州、青海、辽宁、内蒙古、宁夏、吉林、云南、广西占比最高，上海、北京、广东、江苏、安徽等靠后。 科技支出发达省份占比高。北京、安徽、浙江、广东等地在 5%-7% 区间。而多数欠发达地区不足 1%。 民生支出省份间差异也较大，但不直接与经济发达程度相关。如辽宁、山东占比都在 48% 左右，排名居前，青海、上海均在 37% 左右，排名靠后，浙江、江苏、海南、甘肃均在 40% 左右，排名居中。 央地关系之政府性基金支出 （一）支出聚焦于地方基建、地产和消费 政府性基金支出主要由土地出让相关支出、专项债支出组成，投向以基建、地产、消费为主。 从 2022 年全国政府性基金支出决算的明细科目看，11.1 万亿的支出总量中，国有土地使用权出让金收入安排的支出高达 6.3 万亿，占比 57%；其他政府性基金支出（主要是专项债）3.5 万亿，占比 32%。 土地出让金收入相关支出中，53% 用于征地拆迁补偿，这部分主要形成居民购房和消费支出；19% 用于土地开发支出，主要形成基建支出，包括相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等支出；11% 用于城市基建支出，包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等支出。 专项债相关支出中，约六成投向基建领域，专项债 11 大投向领域多数为基建项目，分别为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、新能源。 （二）支出跟随土地出让金收入而波动 相对于一般公共预算支出，政府性基金预算支出的波动性较大。 2010 年、2013 年、2017 年，国有土地出让收入增长 97.8%、46.7%、40.3%，全国政府性基金支出相应高增 111%、39%、30.1%。 2012 年、2015 年、2022、2023 年国有土地出让收入下滑，全国政府性基金支出相应下滑。总体上受土地市场景气度影响，支出波动较大。 （三）政府性支出主要落在县市级政府 全国政府性基金支出占两本账支出的三成，地方占比则更高。 全国政府性基金支出占两本账（一般公共预算 + 政府性基金）合计支出的比例在 30% 左右。2020 年最高时达到 32.5%，此后土地市场走弱，占比逐步下降，但 2023 年仍有 27%。对于地方支出而言占比则更高，2020 年最高时达 35.4%，2023 年仍有 29%。 政府性基金支出主要在县市级，省本级、市本级支出有限。 以江苏省为例，2022 年，江苏省政府性基金支出 1.16 万亿，其中省本级仅 142 亿，占比 1.3%，市本级占比 25% 左右，区、县、市级占比则在 70% 以上。 央地关系之社保支出 （一）养老支出为主，医疗支出上升较快 社会保险基金以养老、医疗支出为主（占比超 95%），养老占据绝对权重（七成），医疗上升较快。 2022 年，社会保险基金支出总计 9.1 万亿。其中，基本养老保险支出 6.3 万亿，占比 69.5%，并以职工为主，居民端占比较小；基本医疗保险支出 2.5 万亿，占比 27.1%，职工和居民差距不大。养老和医疗合计占据 96.6%。其余为工伤、失业保险支出，占比较小。 动态看，早年医疗保险不发达，社会保险基金中养老支出占比独大，在 2001 年时高达 85%，随医疗保险发展，基本医疗保险支出占比从 2001 年的 8.9% 上升至 2022 年的 27.1%。 （二）老龄化趋势下社保支出非线性扩张 社会保险基金支出与 GDP 不同步，单位 GDP 负担的社会保险支出不断加重。 2001 年，我国社会保险基金支出为 2748 亿元，占同期 GDP 的比例为 2.5%，2023 年社会保险基金支出达到 9.9 万亿元，占同期 GDP 的比例已达到 7.9%。 人口老龄化程度不断加深，单位 GDP 中负担的社会保险支出不断加重。 （三）社保结余能力与省际 GDP 规模相关性弱 各省社会保险基金支出压力的驱动逻辑是人口结构与流动趋势，而非经济实力。 以各省 2022 年养老和医疗基金结余与年支出的比例衡量社保支出压力，相对结余占比低的省份除了有黑龙江、吉林等人均 GDP 相对较低省份，也有天津、湖北等人均 GDP 较高的省份。经济实力不构成影响相对结余占比的主导因素。 将相对结余与老龄化率比较，基本可观测到老年人口占比越高，相对结余越少，即社保支出压力越大，如东北地区，以及天津、湖北、河北、山东等。 将相对结余与人口流动情况比较，则可看到人口净流出地区社保基金相对结余少，支出压力大。 央地财事关系的三个未来趋势 （一）基建职能，地方（尤其县级）政府占比收缩 近七成基建投资由县市级主导，且大多属于城市基本建设支出。 根据中国投资统计年鉴，中央、省级、地市、县市及以下基建投资占比分别约 9%、9%、15%、67%。大量的基建支出都由县市及以下地方完成。从县市级基建投资的结构来看，约 47% 是公共设施，道路 19%，电、热、气、水 15%，合计 81% 的基建支出大多属于基本城市建设。 房地产由投资品向消费品时代转变，地方基本城市建设支出中枢将下移。 2021 年之后，中国城镇居民套户比（城镇居民拥有房屋总量除以城镇居民总家庭户数）大于 1，意味着房地产供需格局由供不应求转向供需基本平衡，标志着四代人（1950-1980 年出生人口，十年一代，共计 4 代人）的商品住宅需求基本被满足，未来每一个十年，房地产销售和投资量均被当期年轻人的新增住房需求决定（只有一代人）。 显然，房地产销售、投资和县市级基本城市建设支出将系统性下台阶。尤其广大三四线城市，套户比接近 2，城市建设支出占比将持续下移。而中央主导的国家重大工程支出在基建总支出的占比将持续提升。 （二）地方支出，基建逐步压降，民生支出占比持续提升 随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升。 参考不同国家财政支出结构，我国经济事务类支出 23% 的占比显著偏高，未来地方基本城市建设支出占比将不断缩小。民生领域中，我国仅教育支出不落下风，11% 的占比仅次于英美，高于加拿大和德法。 8% 的医疗健康支出和 27% 的社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。 账本一往往更敏锐反应财政支出意图。事实上，过去很长一段时间，账本一支出中的民生支出占比持续攀升，尤其补贴社保的支出扩张明显。付息支出占比也呈现上行趋势。行政类、基建支出占比下降。 民生类支出占比从 2007 年的 29.2% 上升至 2023 年的 37.7%，提高 8.5 个百分点，其中社会保障和就业支出中财政补贴社会保险基金支出的占比就从 2007 年的 2.2% 上升至 2023 年的 9.1%，提高 6.8 个百分点，贡献了民生支出上升的主要部分。 一般公共服务支出占比从 2007 年的 17.1% 下降至 2022 年的 8%，政府持续推进 “过紧日子”；而基建类支出占比在 2015 年前呈上升趋势，最高达到 28.7%，之后逐步降至 2023 年的 22.7%。 付息支出的占比从 2016 年的 2.7% 上升至 2023 年的 4.3%。 （三）社保统筹，地方社保压力分化，中央统筹力度加大 随老龄化程度加深，社保体系面临的压力愈发沉重，部分地区难以平衡 我们将男 60 岁、女 50 岁以上人口视为退休人口，根据联合国对我国分年龄人口预测数据为基础进行大致匡算，结果显示我国退休人口将持续攀升，直至 2051 年达到 5.9 亿人的最高峰后逐步下降。其中 2014 年、2023 年、2031 年、2047 年前后几年退休人口增量边际变化较大，主要是对应了当年的婴儿潮，我国出生人口的阶段性峰值基本出现在 1954 年、1963 年、1970 年、1987 年，与退休人口增量加快的年份大约相差 60 年左右。 因此从当前至 2051 年，随着退休人口将持续攀升，社会保险基金支出的压力将逐年上升，四个退休人口增量边际加快的阶段，社保支出压力的边际抬升将更为明显。 各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显，未来中央统筹力度将进一步加大 养老保险全国统筹工作分两步推进。第一步，2018 年启动基金中央调剂制度作为过渡性措施，2018 至 2021 年中央共跨省调剂资金 6000 多亿元，规模与占企业职工基本养老保险支出的比例逐年扩大。从各省上缴下拨情况看，广东、北京、江苏、福建、浙江、山东六省市为主要的净上缴省份，辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份，而东北三省的净下拨金额占比超过 65%。 第二步，全国统筹制度于 2022 年 1 月正式实施。2022 年通过全国统筹调剂基金跨省转移养老基金 2440 亿元，2023 年进一步上升至 2716 亿元，增长 11.3%。 当前部分省份养老金结余已呈现出明显压力，黑龙江、青海已不足百亿，而广东高达 1.6 万亿，在老龄化不断加深的大背景下，未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎，养老保险支出压力进一步分化，中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度，支持困难省份确保养老金按时足额发放。 本文作者：周君芝、王泽选，来源：CSC 研究宏观团队，原文标题：《央地关系之财政支出【中信建投宏观·周君芝团队】》 周君芝 执业证书编号：S1440524020001 王泽选 执业证书编号：S1440520070003