中信建投周君芝：央地關係之財政支出

摘要： 央地關係包含內容非常豐富，可以用一個詞來概括，即為財税。財税既包括政治關係，也涉及經濟關係，而所有的央地財税關係都可以從一個點切入——財政賬本。 央地財税關係包括三個層次：財權、事責和債務。探討央地財税關係，我們終究繞不開這三層關係。 作為央地財税關係系列的第一篇，我們首先重點探討央地支出關係。 結合財政賬本，我們從定量層面給出清晰刻畫——中國央地事責，即央地支出關係究竟有何規律？未來中國央地財事關係又將走向何方？ 一、央地關係之一般預算支出：地方支出佔絕大比重。 一般預算支出刻畫的央地事責存在三個規律： （一）一般預算支出中地方支出佔據絕對比重（佔比 86%），可見地方承擔絕對的支出責任。結構上民生、基建、行政類等支出均主要由地方承擔，中央主要負責國防、外交支出。 （二）財政總量支出波動，基本被地方財政牽引。原因在於過往基建支出發揮逆週期調控作用，故而基建支出的週期性波動牽引地方一般公共支出週期性波動。 （三）地方之間支出結構差異極大，欠發達地區基建和付息支出佔比較大，而發達地區科技支出領先。 二、央地關係之政府性基金支出：地方支出的重要支柱 政府性支出有三條規律值得把握。 （一）政府性基金是地方重要支出。政府性支出規模佔兩本賬（一般公共預算 + 政府性基金）總支出比重達到 30%。政府性支出主要由土地出讓相關支出、專項債支出構成。 （二）土地出讓支出中約 30% 投向基建，包括土地開發時的七通一平，以及其他城市建設。超過一半的支出為徵地拆遷補償，形成當地居民的地產與消費需求。 （三）土地出讓金支出規模主要集中在縣市級，省本級、市本級支出規模佔比較低。 三、央地關係之社會保險基金支出 （一）社會保險支出中，養老、醫療保險支出佔比超 95%，養老支出佔據絕對權重（七成），醫療支出佔比上升較快。 （二）社會保險支出的特點是非線性增長，與 GDP 並不同步。人口老齡化程度不斷加深，單位 GDP 中負擔的社會保險支出不斷加重。 （三）社會保險支出結構矛盾，社保結餘能力與省際 GDP 規模相關性弱，與人口結構與流動趨勢相關性強，老齡化率高、人口淨流入的地區社保基金相對結餘少，支出壓力大。 四、央地財事關係未來預計有三個趨勢 一是土地出讓金支出佔比下降，最終財政支出中地方佔比收縮，縣級政府支出下降更為明顯。 房地產由投資品向消費品時代轉變，未來土地出讓金收支佔比下降，地方（尤其縣級）政府土地出讓金支出佔比下降尤為明顯。 二是地方政府逐步從建築投資職能，向民生保障職能切換。 隨着地方基本城市建設支出中樞下移，民生支出佔比將不斷抬升，尤其醫療健康支出和社會保障支出佔比，相比其他國家系統性偏低，是未來民生支出擴張的主要方向。 近年這一財政支出意圖已逐步體現，尤其補貼社保的支出擴張明顯。 三是央地財事關係重點從基建向社保轉移，地方社保壓力分化，中央統籌力度加大。 中央對社保統籌的力度將加大，2022 年我國建立全國統籌制度以來，全國統籌跨省轉移的養老基金規模不斷攀升，未來各地人口流動與人口結構分化趨勢也將進一步演繹，養老保險支出壓力進一步分化，中央將進一步加大全國統籌調劑基金跨省轉移力度。 正文： 央地關係之一般預算支出 （一）地方致力基建民生，中央聚焦於國防外交 全國一般公共預算賬本中，地方承擔絕對的支出責任。 2023 年，全國一般公共預算支出總量為 27.5 萬億元，其中地方支出佔比 86.1%，中央支出佔比 13.9%。 結構上民生、基建、行政類大量支出主要由地方承擔，中央主要負責國防、外交支出。 從 2022 年全國財政決算明細科目看，行政類一般公共服務支出中，地方佔比 92.4%。 教育、社保、衞生健康幾項民生支出中，地方佔比分別為 96.1%、97.7%、99%。 節能環保、城鄉社區、農林水、交通運輸幾項基建支出中，地方佔比分別為 96.7%、100%、98.9%、94.7%。 外交、國防支出基本由中央承擔。 （二）地方支出大塊在基建，基建支出週期性擴張 財政總量支出的波動，基本由地方財政主導，且主要有由基建領域支出的週期性驅動。 地方財政支出結構看，基建類科目的支出增速波動較大，尤其交通運輸。個別年份交通運輸支出增速甚至可以翻倍，週期性極為明顯。主因地方基建常作為週期性政策，發揮逆週期調控功能。 民生類科目支出增速波幅相對有限，尤其社保和就業支出增速一直穩健。2016 年以來，其他民生科目支出的增速也走向平穩。 （三）欠發達地區基建付息多，發達地區科技支出大 基建支出方面，經濟發達省份基建佔比偏低。西北、西南、東北地區的省份（西藏、青海、寧夏、內蒙古、黑龍江、新疆、甘肅、吉林、雲南）基建支出佔一般公共預算支出的比例普遍靠前，在 30%-40% 區間附近。東部發達省份（天津、廣東、福建、山東、浙江）基建支出佔比排名普遍靠後，在 20%-25% 區間附近。 付息支出方面，欠發達省份佔比領先。貴州、青海、遼寧、內蒙古、寧夏、吉林、雲南、廣西佔比最高，上海、北京、廣東、江蘇、安徽等靠後。 科技支出發達省份佔比高。北京、安徽、浙江、廣東等地在 5%-7% 區間。而多數欠發達地區不足 1%。 民生支出省份間差異也較大，但不直接與經濟發達程度相關。如遼寧、山東佔比都在 48% 左右，排名居前，青海、上海均在 37% 左右，排名靠後，浙江、江蘇、海南、甘肅均在 40% 左右，排名居中。 央地關係之政府性基金支出 （一）支出聚焦於地方基建、地產和消費 政府性基金支出主要由土地出讓相關支出、專項債支出組成，投向以基建、地產、消費為主。 從 2022 年全國政府性基金支出決算的明細科目看，11.1 萬億的支出總量中，國有土地使用權出讓金收入安排的支出高達 6.3 萬億，佔比 57%；其他政府性基金支出（主要是專項債）3.5 萬億，佔比 32%。 土地出讓金收入相關支出中，53% 用於徵地拆遷補償，這部分主要形成居民購房和消費支出；19% 用於土地開發支出，主要形成基建支出，包括相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等支出；11% 用於城市基建支出，包括城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等支出。 專項債相關支出中，約六成投向基建領域，專項債 11 大投向領域多數為基建項目，分別為交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程、新型基礎設施、新能源。 （二）支出跟隨土地出讓金收入而波動 相對於一般公共預算支出，政府性基金預算支出的波動性較大。 2010 年、2013 年、2017 年，國有土地出讓收入增長 97.8%、46.7%、40.3%，全國政府性基金支出相應高增 111%、39%、30.1%。 2012 年、2015 年、2022、2023 年國有土地出讓收入下滑，全國政府性基金支出相應下滑。總體上受土地市場景氣度影響，支出波動較大。 （三）政府性支出主要落在縣市級政府 全國政府性基金支出佔兩本賬支出的三成，地方佔比則更高。 全國政府性基金支出佔兩本賬（一般公共預算 + 政府性基金）合計支出的比例在 30% 左右。2020 年最高時達到 32.5%，此後土地市場走弱，佔比逐步下降，但 2023 年仍有 27%。對於地方支出而言佔比則更高，2020 年最高時達 35.4%，2023 年仍有 29%。 政府性基金支出主要在縣市級，省本級、市本級支出有限。 以江蘇省為例，2022 年，江蘇省政府性基金支出 1.16 萬億，其中省本級僅 142 億，佔比 1.3%，市本級佔比 25% 左右，區、縣、市級佔比則在 70% 以上。 央地關係之社保支出 （一）養老支出為主，醫療支出上升較快 社會保險基金以養老、醫療支出為主（佔比超 95%），養老佔據絕對權重（七成），醫療上升較快。 2022 年，社會保險基金支出總計 9.1 萬億。其中，基本養老保險支出 6.3 萬億，佔比 69.5%，並以職工為主，居民端佔比較小；基本醫療保險支出 2.5 萬億，佔比 27.1%，職工和居民差距不大。養老和醫療合計佔據 96.6%。其餘為工傷、失業保險支出，佔比較小。 動態看，早年醫療保險不發達，社會保險基金中養老支出佔比獨大，在 2001 年時高達 85%，隨醫療保險發展，基本醫療保險支出佔比從 2001 年的 8.9% 上升至 2022 年的 27.1%。 （二）老齡化趨勢下社保支出非線性擴張 社會保險基金支出與 GDP 不同步，單位 GDP 負擔的社會保險支出不斷加重。 2001 年，我國社會保險基金支出為 2748 億元，佔同期 GDP 的比例為 2.5%，2023 年社會保險基金支出達到 9.9 萬億元，佔同期 GDP 的比例已達到 7.9%。 人口老齡化程度不斷加深，單位 GDP 中負擔的社會保險支出不斷加重。 （三）社保結餘能力與省際 GDP 規模相關性弱 各省社會保險基金支出壓力的驅動邏輯是人口結構與流動趨勢，而非經濟實力。 以各省 2022 年養老和醫療基金結餘與年支出的比例衡量社保支出壓力，相對結餘佔比低的省份除了有黑龍江、吉林等人均 GDP 相對較低省份，也有天津、湖北等人均 GDP 較高的省份。經濟實力不構成影響相對結餘佔比的主導因素。 將相對結餘與老齡化率比較，基本可觀測到老年人口占比越高，相對結餘越少，即社保支出壓力越大，如東北地區，以及天津、湖北、河北、山東等。 將相對結餘與人口流動情況比較，則可看到人口淨流出地區社保基金相對結餘少，支出壓力大。 央地財事關係的三個未來趨勢 （一）基建職能，地方（尤其縣級）政府佔比收縮 近七成基建投資由縣市級主導，且大多屬於城市基本建設支出。 根據中國投資統計年鑑，中央、省級、地市、縣市及以下基建投資佔比分別約 9%、9%、15%、67%。大量的基建支出都由縣市及以下地方完成。從縣市級基建投資的結構來看，約 47% 是公共設施，道路 19%，電、熱、氣、水 15%，合計 81% 的基建支出大多屬於基本城市建設。 房地產由投資品向消費品時代轉變，地方基本城市建設支出中樞將下移。 2021 年之後，中國城鎮居民套户比（城鎮居民擁有房屋總量除以城鎮居民總家庭户數）大於 1，意味着房地產供需格局由供不應求轉向供需基本平衡，標誌着四代人（1950-1980 年出生人口，十年一代，共計 4 代人）的商品住宅需求基本被滿足，未來每一個十年，房地產銷售和投資量均被當期年輕人的新增住房需求決定（只有一代人）。 顯然，房地產銷售、投資和縣市級基本城市建設支出將系統性下台階。尤其廣大三四線城市，套户比接近 2，城市建設支出佔比將持續下移。而中央主導的國家重大工程支出在基建總支出的佔比將持續提升。 （二）地方支出，基建逐步壓降，民生支出佔比持續提升 隨着地方基本城市建設支出中樞下移，民生支出佔比將不斷抬升。 參考不同國家財政支出結構，我國經濟事務類支出 23% 的佔比顯著偏高，未來地方基本城市建設支出佔比將不斷縮小。民生領域中，我國僅教育支出不落下風，11% 的佔比僅次於英美，高於加拿大和德法。 8% 的醫療健康支出和 27% 的社會保障支出佔比，相比其他國家系統性偏低，是未來民生支出擴張的主要方向。 賬本一往往更敏鋭反應財政支出意圖。事實上，過去很長一段時間，賬本一支出中的民生支出佔比持續攀升，尤其補貼社保的支出擴張明顯。付息支出佔比也呈現上行趨勢。行政類、基建支出佔比下降。 民生類支出佔比從 2007 年的 29.2% 上升至 2023 年的 37.7%，提高 8.5 個百分點，其中社會保障和就業支出中財政補貼社會保險基金支出的佔比就從 2007 年的 2.2% 上升至 2023 年的 9.1%，提高 6.8 個百分點，貢獻了民生支出上升的主要部分。 一般公共服務支出佔比從 2007 年的 17.1% 下降至 2022 年的 8%，政府持續推進 “過緊日子”；而基建類支出佔比在 2015 年前呈上升趨勢，最高達到 28.7%，之後逐步降至 2023 年的 22.7%。 付息支出的佔比從 2016 年的 2.7% 上升至 2023 年的 4.3%。 （三）社保統籌，地方社保壓力分化，中央統籌力度加大 隨老齡化程度加深，社保體系面臨的壓力愈發沉重，部分地區難以平衡 我們將男 60 歲、女 50 歲以上人口視為退休人口，根據聯合國對我國分年齡人口預測數據為基礎進行大致匡算，結果顯示我國退休人口將持續攀升，直至 2051 年達到 5.9 億人的最高峰後逐步下降。其中 2014 年、2023 年、2031 年、2047 年前後幾年退休人口增量邊際變化較大，主要是對應了當年的嬰兒潮，我國出生人口的階段性峯值基本出現在 1954 年、1963 年、1970 年、1987 年，與退休人口增量加快的年份大約相差 60 年左右。 因此從當前至 2051 年，隨着退休人口將持續攀升，社會保險基金支出的壓力將逐年上升，四個退休人口增量邊際加快的階段，社保支出壓力的邊際抬升將更為明顯。 各地人口流動與人口結構差異未來將進一步凸顯，未來中央統籌力度將進一步加大 養老保險全國統籌工作分兩步推進。第一步，2018 年啓動基金中央調劑制度作為過渡性措施，2018 至 2021 年中央共跨省調劑資金 6000 多億元，規模與佔企業職工基本養老保險支出的比例逐年擴大。從各省上繳下撥情況看，廣東、北京、江蘇、福建、浙江、山東六省市為主要的淨上繳省份，遼寧、黑龍江、吉林、內蒙古是主要的淨下撥省份，而東北三省的淨下撥金額佔比超過 65%。 第二步，全國統籌制度於 2022 年 1 月正式實施。2022 年通過全國統籌調劑基金跨省轉移養老基金 2440 億元，2023 年進一步上升至 2716 億元，增長 11.3%。 當前部分省份養老金結餘已呈現出明顯壓力，黑龍江、青海已不足百億，而廣東高達 1.6 萬億，在老齡化不斷加深的大背景下，未來各地人口流動與人口結構分化趨勢也將進一步演繹，養老保險支出壓力進一步分化，中央將進一步加大全國統籌調劑基金跨省轉移力度，支持困難省份確保養老金按時足額髮放。 本文作者：周君芝、王澤選，來源：CSC 研究宏觀團隊，原文標題：《央地關係之財政支出【中信建投宏觀·周君芝團隊】》 周君芝 執業證書編號：S1440524020001 王澤選 執業證書編號：S1440520070003