<div id="readability-page-1">作為我國宏觀經濟管理的核心工具，五年規劃始終承載着國家發展戰略的階段性部署與長遠目標的銜接功能。“十四五”（2021—2025 年）時期作為全面建設社會主義現代化國家的開局五年，在複雜多變的國內外環境中推進了經濟高質量發展、科技創新突破、民生福祉提升與綠色轉型等關鍵任務，其收官之際的成果與挑戰為 “十五五”（2026—2030 年）時期奠定了基礎。“十五五” 時期作為向 2035 年基本實現社會主義現代化目標邁進的關鍵五年，或將承擔起深化改革、攻堅綠色轉型、培育新質生產力、完善民生保障的歷史使命。基於此，筆者系統回顧 “十四五” 規劃的實施成效與政策演繹，並嘗試對 “十五五” 規劃可能的發展脈絡與核心關注領域進行前瞻性分析。 <h2>“十四五” 規劃回顧：成效、挑戰與政策演進</h2> “十四五” 規劃的特徵：目標導向升級，對民生與安全重視度提升 我國 “五年規劃” 的發展理念，經歷了一系列的演進。“一五” 計劃到 “五五” 計劃更多的是以 “過渡時期總路線” 和 “社會主義建設總路線” 為指導，強調以趕超發展實現工業化為發展目標、以優先發展重工業為戰略重點。“六五” 計劃到 “九五” 計劃，強調以改革和開放為動力，以追求經濟增長和發展社會生產力為核心目標，管理方式從行政指令性計劃、政府直接配置資源逐步向符合市場經濟規律的宏觀經濟管理轉變，大幅度縮減計劃管理的範圍和指標，且精簡管理機構、下放計劃決策權。“十五” 計劃到 “十三五” 規劃，則進一步強調可持續發展並逐步提出 “以人為本”“科學發展觀” 等發展理念。 “十四五”“十五五”“十六五” 規劃錨定 2035 年基本建成社會主義現代化強國的目標。結合 “十四五” 規劃中提出的 “重點領域關鍵環節改革任務仍然艱鉅，創新能力不適應高質量發展要求，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大，生態環保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項” 等問題，“十四五” 規劃對經濟發展、產業創新、區域佈局、振興鄉村、民生福祉、綠色生態、文化軟實力、安全保障等 8 大領域作出部署。 相較於過往規劃，“十四五” 規劃呈現三大特徵。第一，目標導向升級。“十四五” 規劃不再設定國內生產總值（GDP）增速的具體數值，而是弱化速度、強化質量，將全員勞動生產率、數字經濟核心產業增加值佔比等質量型指標納入考核。這一轉變標誌着我國經濟發展模式從 “速度優先” 轉向 “質量優先”，旨在推動經濟實現內涵式增長。第二，“十四五” 規劃中，民生權重的大幅提升。規劃設置了 7 項民生福祉類指標，佔比超過 1/3，涵蓋居民收入增長、嬰幼兒託位數、人均預期壽命等，體現出我國在經濟發展新階段，對效率與公平之間關係的再平衡。第三，“十四五” 規劃中，安全維度目標的全面強化。規劃新增了糧食綜合生產能力、能源綜合生產能力等安全保障指標，且產業發展層面更注重構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈體系。 “十四五” 規劃成效回顧：高質量發展之路的初步實踐 “十四五” 時期（2021-2025 年）作為中國邁向全面建設社會主義現代化的開局五年，成效顯著，大部分核心指標已實現或超越預期。“十四五” 時期，我國經濟總量連續跨越多個萬億大關，預計 2025 年將達到 140 萬億元左右，且對世界經濟增長的貢獻率保持在 30% 左右，彰顯出強大的韌性。在創新方面，2024 年全社會研發經費投入強度接近經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平，研發投入強度增至 2.68%，全社會研發經費投入規模比 “十三五” 期末增長近 50%。森林覆蓋率提升至 25% 以上，單位 GDP 能耗顯著下降。同時，民生福祉持續改善，每年城鎮新增就業穩定在 1200 萬人以上。這些成效共同為全面完成 “十四五” 規劃目標、實現高質量發展奠定了堅實基礎。 在取得重大成就的同時，“十四五” 規劃的實施也面臨諸多挑戰。中期評估報告明確指出，關鍵核心技術 “卡脖子” 問題依然突出，制約着產業鏈供應鏈的安全與自主可控。此外，擴大居民消費的長效機制尚不健全，重點領域改革仍需攻堅克難。部分約束性指標，如單位 GDP 能源消耗和二氧化碳排放的降低進度，滯後於預期。儘管在經濟總量和結構優化方面取得了長足進步，但在發展質量、內外循環暢通以及風險防範等深層次問題上仍有較大提升空間。 “十四五” 期間政策演進：推動綠色升級，從粗放管理到 “科學化” 轉型 “十四五” 規劃初期，部分地區為快速達成能耗雙控目標採取 “一刀切” 限產限電措施。2021 年部分地區工業增加值增速短期內大幅下滑，正緣於 “一刀切” 限產限電措施。在此背景下，2021 年末中央經濟工作會議明確 “新增可再生能源不納入能源消費總量控制”，推動政策重心從總量控制轉向結構優化；2022 年，黨的二十大報告提出，要完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度 “雙控” 制度；2024 年《2024—2025 年節能降碳行動方案》落地則進一步細化分行業改造目標，標誌着調控方式從行政指令向市場導向的科學化轉型。 此輪節能減排或重點在於通過税收優惠、財政補貼等引導類政策，代替 “供給收縮” 類政策，引導高耗能行業將資本投向節能降碳技術。2024 年 6 大高耗能行業工業增加值平均增速維持較高水平，達 4.2 個百分點，相比之下用電量增速僅為 2.6%，表明企業未因環境約束被迫停產，反而通過技術升級實現轉型。政策模式的轉變既避免了 “一刀切” 對經濟的衝擊，又達成經濟增長與綠色發展的良性互動，為 “十四五” 高質量發展提供重要支撐。 <h2>“十五五” 規劃前瞻：邁向 2035 的關鍵五年</h2> “十五五” 歷史定位：承前啓後的關鍵五年 “十五五” 時期（2026—2030 年）是全面建設社會主義現代化國家征程中的關鍵五年（見圖 1）。作為黨的二十大戰略部署的重要一環，“十五五” 與 “十四五”“十六五” 共同構成向 2035 年基本實現社會主義現代化目標奮進的連續進程。“十四五” 時期是奠定基礎、明確方向的開局起步階段，“十六五” 時期將聚焦衝刺收官。“十五五” 時期正處於承前啓後的中間節點，既是對 “十四五” 規劃深化推進的時期，也是對 2035 年目標進行中期檢驗的關鍵階段。 <img src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/d9917b7d-6279-4f6f-96a3-130a122e9821.png?x-oss-process=image/auto-orient,1/interlace,1/resize,w_1440,h_1440/quality,q_95/format,jpg" width="800" height="1110" original-src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/d9917b7d-6279-4f6f-96a3-130a122e9821.png"/> 資料來源：中國政府網站，申萬宏源研究 “十五五” 規劃或與經濟高質量發展、深化綠色轉型和關鍵領域改革綁定。經濟高質量發展方面，為實現 2035 年經濟總量或人均國內生產總值比 2020 年翻一番的遠景目標，“十五五” 時期我國經濟總量需保持年均 4% 左右的名義增速（實際 GDP 增速或在 4.5% 左右）。從時間節點看，2029 年前或需完成黨的二十屆三中全會部署的 300 多項改革任務，2030 年則需實現非化石能源消費比重達到 25% 左右、單位國內生產總值二氧化碳排放比 2005 年下降 65% 以上的碳達峯目標。 深化綠色轉型方面，規劃或在產業發展領域重點加快結構調整與綠色化、智能化升級等。根據《2030 年前碳達峯行動方案》，到 2025 年，非化石能源消費比重需達到 20% 左右，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別比 2020 年下降 13.5% 和 18%。在此基礎上，“十五五” 時期將進一步攻堅，確保到 2030 年非化石能源消費比重達到 25% 左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比 2005 年下降 65% 以上，順利實現碳達峯目標。然而，從中期評估看，“十四五” 規劃中的部分生態環保類指標完成度滯後於預期。根據中期評估報告，截至 2023 年末，“十四五” 規劃 20 項主要指標雖實現了 “時間過半、任務過半”，但單位能耗及碳排放降低進度明顯偏低。考慮到 2021—2023 年單位碳排放強度累計降低 4.6%，若要完成 “十四五” 規劃設定的 18% 左右的總降幅，2024—2025 年碳排放強度則需大幅下降約 14%，或指向 “十五五” 期間，生態環保領域政策或需 “趕進度”。 關鍵領域改革方面，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》部署了 300 多項改革任務，要求於 2029 年前全面完成，這為 “十五五” 規劃設定了明確的改革時間表。300 多項改革任務涵蓋經濟體制、科技人才、綠色轉型、民生保障等 15 個關鍵領域。其中，市場化改革（如全國統一大市場建設、民營經濟促進法等）、新質生產力培育（新興產業、未來產業發展、科研體制破壁等）、綠色低碳轉型（非化石能源佔比 25%、單位 GDP 碳排降 65% 以上）及民生制度完善（社保全國統籌、生育支持體系等）或是 “十五五” 期間重點推進領域。上述重點領域改革或不僅是對 “十四五” 時期改革成果的深化和拓展，更是破解發展瓶頸、激活內生動力的關鍵舉措，旨在為實現 2035 年遠景目標提供堅實的制度保障。 “十五五” 規劃的三大關鍵詞，高質量發展深化、綠色轉型攻堅、關鍵領域改革，並非孤立存在，而是相互作用、彼此支撐的有機整體。高質量發展為綠色轉型和關鍵領域改革提供堅實的物質基礎；綠色轉型推動經濟發展方式轉變，創造新的增長空間；關鍵領域改革則是實現高質量發展與綠色轉型的制度保障。三者協同共進，共同旨在構建一個更具彈性、更可持續、更具包容性的現代化經濟體系，為 2035 年遠景目標的實現奠定堅實基礎。 同時，“十五五” 規劃整體謀篇佈局或將重點圍繞深化新發展階段、貫徹新發展理念和構建新發展格局三大主旨。在新發展階段下，規劃的核心在於強調經濟發展韌性與安全，特別是產業鏈供應鏈的自主可控。面對外部風險衝擊，我國或需構建自主可控、安全可靠的產業鏈供應鏈體系，減少對外部關鍵技術、原材料的依賴，增強經濟發展的韌性與抗風險能力。例如在半導體領域，加大對芯片製造、設計等核心環節的研發投入，培育本土龍頭企業，提高芯片自給率。新發展理念的貫徹將以創新、協調、綠色、開放、共享的理念引領高質量發展。創新是引領發展的第一動力，通過科技創新推動產業升級，提高全要素生產率；協調發展注重解決區域、城鄉發展不平衡問題；綠色發展要求推動經濟社會發展全面綠色轉型，實現人與自然和諧共生；開放發展強調在更高水平上擴大對外開放，積極參與全球經濟治理；共享發展致力於讓發展成果更多更公平惠及全體人民。同時，新發展格局的構建將進一步釋放內需潛力，強化國內大循環的主體地位，並通過拓展多元化國際市場、推動共建 “一帶一路” 建設，實現國內國際雙循環的相互促進。在我國超大規模的國內市場背景下，通過完善收入分配製度、提升社會保障水平等措施，激發居民消費潛力，同時加強國內基礎設施建設，優化產業佈局，提升國內供應鏈的穩定性與效率。在國際循環方面，積極拓展多元化國際市場，推動共建 “一帶一路” 高質量發展，參與全球貿易規則制定，提升在全球經濟治理中的話語權等。 部委課題及地方會議動態透露的 “十五五” 規劃信號 國家發展改革委作為規劃統籌部門，早已在 2024 年 1 月、3 月，分兩批發布 “十五五” 規劃研究課題，為規劃編制提供基礎性支撐。第一批課題聚焦內外環境研判與發展基礎研究，深度剖析 “十五五” 時期國際環境的複雜變量。圍繞世界經濟走勢、全球科技產業變革，探究國際經濟格局演變對我國貿易、投資的傳導路徑，以及前沿技術迭代對產業生態的重塑邏輯；從全球產業鏈供應鏈重構、經貿規則演變維度，結合國際秩序與全球治理體系變革趨勢，解析外部環境對我國經濟安全與發展空間的影響。同時，向內聚焦國家發展階段性特徵，研究人口結構變遷、人工智能技術革命等國內變量，預判 “十五五” 時期經濟社會結構演化方向，為規劃編制築牢認知基礎，精準錨定發展方位。 <img src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/c5282ea9-19ce-48e7-b8ba-d25a0374d796.png?x-oss-process=image/auto-orient,1/interlace,1/resize,w_1440,h_1440/quality,q_95/format,jpg" width="413" height="783" original-src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/c5282ea9-19ce-48e7-b8ba-d25a0374d796.png"/> <img src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/4bf97a73-c2d0-4742-a60f-4dfa02e09739.png?x-oss-process=image/auto-orient,1/interlace,1/resize,w_1440,h_1440/quality,q_95/format,jpg" width="425" height="465" original-src="https://imageproxy.pbkrs.com/https://wpimg-wscn.awtmt.com/4bf97a73-c2d0-4742-a60f-4dfa02e09739.png"/> 第二批課題着力於戰略落地與重點領域突破，聚焦國家發展關鍵環節的實踐路徑。以交通運輸、流通體系等基礎設施研究為依託，探索硬件支撐與重大生產力佈局的適配邏輯；在社會民生領域，圍繞職業教育、醫藥衞生體制改革，構建人才培養與公共服務體系優化路徑。生態環境與城鄉建設研究，銜接綠色發展理念，破解污染防治與資源集約難題；宏觀經濟治理、金融風險防控等課題，立足國家經濟安全，設計逆週期調節與風險抵禦機制。前後兩批課題，為 “十五五” 規劃提供全方位研究支持；從產業發展看，聚焦數字經濟、服務業升級、產業新賽道培育，挖掘經濟增長新動能；亦通過深化市場化改革、優化央地財政關係、促進不同所有制企業協同發展，夯實制度保障。 其他部委則聚焦職能領域，深化 “十五五” 專項規劃研究。工信部圍繞工業資源綜合利用，針對大宗工業固廢、廢舊動力電池等再生資源，梳理 “十四五” 實施成效與 “十五五” 發展形勢；國務院國資委從央企佈局出發，強調新興產業培育與關鍵技術攻關，以重大項目謀劃強化國有經濟戰略支撐；交通運輸部聚焦智慧交通與多式聯運，通過科技創新驅動港口、航運設施升級，塑造世界一流交通基建體系；國家糧食和物資儲備局、能源局分別錨定糧食安全、能源轉型，在資源儲備佈局、新能源與儲能發展上開展深化研究。各部委通過問題導向的調研、任務導向的規劃，共同構建 “十五五” 規劃編制的立體化推進網絡，為國家中長期發展提供兼具宏觀引領與微觀落地的政策儲備。 同時，地方政府和部委也結合自身資源稟賦和產業基礎，密集啓動 “十五五” 規劃編制工作。2025 年 4 月 10 日，安徽省發展改革委召開相關座談會，強調提升規劃戰略性與科學性。次日，湖南省長與頭部製造業企業及 “小巨人” 企業開展座談聽取 “十五五” 規劃意見。此後，四川、湖北、廣西等地也陸續召開會議，圍繞高層會議指示及地方實際情況，從響應國家戰略、促進地方優勢產業發展、推動科技創新、深化民生保障、完善生態保護機制等方面着手，開展 “十五五” 規劃編制工作，以高質量規劃引領高質量發展。 眼下 “十五五” 規劃相關研究及會議已密集落地，後續 “十五五” 規劃關鍵時間節點或在 2025 年 10 月及 2026 年 3 月。預計 2025 年 10 月召開的黨的二十屆四中全會，中央將對 “十五五” 規劃有所反饋和建議；此後到 2026 年 3 月，“十五五” 規劃綱要歷經徵求意見、專家評審、前期審查等環節後，提交至第十四屆全國人民代表大會第四次會議審議通過併發布。屆時，“十五五” 規劃將正式引領我國開啓新的發展征程，為實現後續關鍵 “五年” 提供行動指南。 回顧過往，作為全面建設社會主義現代化國家的開局五年，“十四五” 時期以其獨特的發展理念和政策實踐，為中國經濟的高質量發展奠定了堅實基礎。其規劃不再以 GDP 增速作為單一核心指標，而是轉為更加註重發展質量、民生福祉和國家安全。展望未來，“十五五” 時期（2026-2030 年）或是深化改革、攻堅克難的關鍵五年，可能更多承擔起深化高質量發展、攻堅綠色轉型、推進關鍵領域改革的歷史使命。“十五五” 時期既是延續 “十四五” 發展思路的深化之期，也是為實現 2035 年遠景目標奠定基礎的攻堅之期。在此期間，我國或通過一些列深層次制度改革與產業轉型，為未來的可持續發展和社會主義現代化建設注入新動能。 本文作者：趙偉、侯倩楠，來源：申萬宏源宏觀，原文標題：《趙偉：“十四五” 規劃回顧與 “十五五” 規劃前瞻（《中國外匯》8 月第 16 期）》風險提示及免責條款 市場有風險，投資需謹慎。本文不構成個人投資建議，也未考慮到個別用户特殊的投資目標、財務狀況或需要。用户應考慮本文中的任何意見、觀點或結論是否符合其特定狀況。據此投資，責任自負。</div>

申萬宏源

本文回顧了中國 “十四五” 規劃的實施成效與挑戰，並展望 “十五五” 規劃的可能發展方向。文章指出，“十四五” 時期在經濟高質量發展、科技創新、民生福祉和綠色轉型等方面取得了重要成果，同時也面臨諸多挑戰。展望 “十五五” 時期，文章強調其將承擔深化改革、綠色轉型和民生保障等歷史使命，為實現 2035 年社會主義現代化目標奠定基礎。

- “十四五” 規劃為高質量發展奠定基礎，強調質量與民生。  
- “十五五” 規劃將聚焦深化改革與綠色轉型，承前啓後。  
- 未來五年將是實現 2035 年目標的關鍵時期。  

申萬宏源趙偉：“十四五” 規劃回顧與 “十五五” 規劃前瞻